“三”，在漢語(yǔ)語(yǔ)境里是個(gè)特殊的數(shù)字：孩子三歲準(zhǔn)備上幼兒園，從此開(kāi)始漫漫課桌路;三國(guó)演義里面的合縱連橫的智慧，不同利益主體間的糾葛又體現(xiàn)了微妙的穩(wěn)定性(三條腿的凳子才立得住);三體迷們知道“三”所代表著規(guī)律不可預(yù)知;今天的財(cái)政部第三批項(xiàng)目的釋放，代表著PPP的三個(gè)P一起走過(guò)三年之際，應(yīng)該是上面這些話(huà)題的哪個(gè)呢?

一、三歲該上幼兒園

PPP2.0版的第三年接近年終，從三年前的微微細(xì)雨，到今天萬(wàn)億規(guī)模的財(cái)政部示范項(xiàng)目中已經(jīng)有大批落地(近日PPP中心代表團(tuán)在世行宣布的數(shù)據(jù)高達(dá)1.2萬(wàn)億，我個(gè)人覺(jué)得，考慮到地方政府、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)三方的實(shí)際水平和能力，這個(gè)比例其實(shí)已經(jīng)很高足以很令人滿(mǎn)意了)，甚至近期股市終于以此為題掀起了一浪小高潮，此時(shí)的中國(guó)PPP，已經(jīng)可以說(shuō)開(kāi)始該上幼兒園了。幼兒園之后和之前差別是什么?是生活基本能力的一定程度的自立、自律和自省。而之所以能做到這一點(diǎn)，靠的是幼兒園所開(kāi)始為幼兒帶來(lái)的“規(guī)則”。

伴隨著三批示范項(xiàng)目的大蓋揭開(kāi)，地方政府、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)這三方終于可以在各種催生、誘導(dǎo)和輔助下，開(kāi)始漸漸跳起來(lái)一套三人舞。背后依然急需跟上的是，規(guī)則中最重要的重頭，PPP的相關(guān)法律依然在法制辦、發(fā)改委、財(cái)政部這PPP立法新“三體”中不知道何時(shí)能落地;但從這第三批項(xiàng)目評(píng)審的情況來(lái)看，值得肯定的是，看似依然笨拙但還是漸漸得到貫徹的各項(xiàng)部委操作流程，在提升項(xiàng)目質(zhì)量、規(guī)范性和公開(kāi)公平性方面，在逐步發(fā)揮著作用。

二、三國(guó)

說(shuō)到發(fā)改委和財(cái)政部之間的PPP故事，不由想提起，在今年實(shí)際到地方評(píng)審PPP項(xiàng)目方案的體驗(yàn)來(lái)看，地方政府、發(fā)改委、財(cái)政部這三方中，地方政府絕對(duì)是個(gè)睿智務(wù)實(shí)的主，在后兩者一起發(fā)力的PPP流程之間游刃有余，而且地方財(cái)政局和地方發(fā)改委緊密團(tuán)結(jié)共同努力，使項(xiàng)目流程在這方面走得順風(fēng)順?biāo)?，基本沒(méi)有構(gòu)成PPP項(xiàng)目落地的實(shí)質(zhì)障礙。

又回到前面所說(shuō)的，地方政府、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)，這三方之前，情況又復(fù)雜了點(diǎn)，筆者最擔(dān)心的，就是現(xiàn)在紛紛議論的PPP項(xiàng)目簡(jiǎn)單工程化、隱形BT化(程序上未必能看出來(lái)啥)和高度杠桿化的三個(gè)主要危險(xiǎn)。在這個(gè)三國(guó)演義中，資產(chǎn)荒背景下，金融機(jī)構(gòu)企圖依賴(lài)央企和地方政府支付信用找到安全投資的出口，某些工程類(lèi)社會(huì)資本公司企圖加著杠桿在工程利潤(rùn)中掙到足夠銀兩而脫身，地方政府則是一貫的追求開(kāi)辟融資通道卻忽視高成本風(fēng)險(xiǎn)。

從大處看，本次財(cái)政部第三批示范項(xiàng)目的評(píng)審過(guò)程也是在致力避免上述問(wèn)題。PPP項(xiàng)目按性質(zhì)還是可以分為三大類(lèi)：在這批示范項(xiàng)目中我們依然可以看到完全靠經(jīng)營(yíng)性(使用者付費(fèi))的項(xiàng)目占比還不夠多(真正像燃?xì)饽菢拥牡胤接心芰χ苯硬僮鞯暮庙?xiàng)目當(dāng)今的地方政府早就選擇資本運(yùn)作去了)，而據(jù)介紹園區(qū)PPP是本次示范項(xiàng)目的難得亮點(diǎn)---地方政府在這方面能力不足，所以體現(xiàn)了PPP的價(jià)值點(diǎn)：發(fā)揮社會(huì)資本的能力和對(duì)政府效率的提高，某些項(xiàng)目也幾乎擺脫了財(cái)政補(bǔ)貼的依賴(lài)，在這類(lèi)項(xiàng)目中，我所擔(dān)心的工程化BT化問(wèn)題的基礎(chǔ)有可能可以不存在。

退而求其次，經(jīng)營(yíng)性不足，需要財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)，但項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)要素還能夠占主導(dǎo)的項(xiàng)目，在本次評(píng)選中也是關(guān)注點(diǎn)，比如高速公路、地鐵等，也能挖掘到一定的PPP的價(jià)值亮點(diǎn)，雖然經(jīng)營(yíng)性稍顯不足，但好在運(yùn)營(yíng)屬性不缺，可以比較容易地設(shè)計(jì)出體現(xiàn)PPP的運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核的模式。當(dāng)然，這些項(xiàng)目的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)空間依然需要得到充分的研究評(píng)估，財(cái)政托底給帶來(lái)的地方財(cái)政負(fù)擔(dān)是應(yīng)該被關(guān)注的重點(diǎn)。

最后，作為地方政府高漲的融資需求的必然，也包括國(guó)家對(duì)地方政府落實(shí)責(zé)任的要求，示范項(xiàng)目中有大量的PFI項(xiàng)目(比如水十條刺激下的黑臭水體治理和海綿城市)，這類(lèi)經(jīng)營(yíng)性和運(yùn)營(yíng)性都不容易設(shè)計(jì)的項(xiàng)目，績(jī)效考核會(huì)變成最后一道防線(xiàn)，否則前述風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)出現(xiàn)。

三、三體

話(huà)說(shuō)市場(chǎng)上誰(shuí)也不是傻子，有時(shí)候也可以樂(lè)觀一些，地方政府、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)這三方自然會(huì)在市場(chǎng)的運(yùn)轉(zhuǎn)中逐步成熟和進(jìn)步。那么個(gè)人最擔(dān)心的，還是大家的老生常談，國(guó)務(wù)院(含法制辦)、發(fā)改委、財(cái)政部這個(gè)三體，在分工合作和PPP立法方面如何往下走。從第一次的粗暴分割特許經(jīng)營(yíng)與PPP，到第二次的簡(jiǎn)單分割基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，再到近期第三次傳聞的直接劃分領(lǐng)域(這次示范項(xiàng)目的分別推進(jìn)，倒是看不出來(lái)劃分的效果)，雖然越來(lái)越看上去清晰了，卻忽視了PPP的穩(wěn)健落地和長(zhǎng)久發(fā)展確實(shí)離不開(kāi)發(fā)改委和財(cái)政部各自所在責(zé)權(quán)范圍內(nèi)的合力，比如前者的基礎(chǔ)設(shè)施投資管理和公共服務(wù)價(jià)格機(jī)制建設(shè)，和后者的地方債務(wù)控制和財(cái)政預(yù)算機(jī)制建設(shè)。除了立法這組三體以外，另一組機(jī)構(gòu)與發(fā)改、財(cái)政的三體合作運(yùn)轉(zhuǎn)也十分重要，那就是在PPP的推進(jìn)中的各專(zhuān)業(yè)分管部委，在其所分管的公共服務(wù)方面的發(fā)展的頂層結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和細(xì)節(jié)研究中的深度參與十分重要，PPP的順利推進(jìn)離不開(kāi)分行業(yè)分領(lǐng)域的深度演進(jìn)。

言歸正傳，示范項(xiàng)目本身的意義，就是通過(guò)信息披露、經(jīng)驗(yàn)交流和案例剖析，能夠逐步提高各方能力和項(xiàng)目品質(zhì)(咨詢(xún)公司畢竟是過(guò)客，地方政府、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)這三方還是PPP大戲中的三個(gè)主角)，因此，拋開(kāi)前文所述這些對(duì)PPP目前不夠成熟的各種擔(dān)心，從促進(jìn)信息公開(kāi)和經(jīng)驗(yàn)交流角度來(lái)看，推進(jìn)PPP的項(xiàng)目示范對(duì)促進(jìn)這個(gè)領(lǐng)域的成熟很有意義?；叵胫暗母鞯赝度谫Y平臺(tái)基建融資的傳統(tǒng)模式去對(duì)比，就與之相關(guān)的政府治理的信息公開(kāi)方面，通過(guò)信息庫(kù)和示范項(xiàng)目所發(fā)揮的進(jìn)步作用是明顯的。

關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知

財(cái)金[2016]91號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳(局)、教育廳(局)、科學(xué)技術(shù)廳(局)、工業(yè)和信息化廳(局、委)、民政廳(局)、人力資源社會(huì)保障廳(局)、國(guó)土資源廳(局)、環(huán)境保護(hù)廳(局)、交通運(yùn)輸廳(局、委)、水利廳(局)、農(nóng)業(yè)廳(局)、商務(wù)廳(局)、文化廳(局)、衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、體育局、林業(yè)局、旅游局、能源局、鐵路監(jiān)督管理局、民用航空局，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)務(wù)局、教育局、科技局、工業(yè)和信息化委員會(huì)、民政局、人力資源社會(huì)保障局、國(guó)土資源局、交通局、水利局、農(nóng)業(yè)局、商務(wù)局、衛(wèi)生局：

為進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP)工作取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，發(fā)揮示范項(xiàng)目引領(lǐng)作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與積極性，財(cái)政部會(huì)同相關(guān)部門(mén)聯(lián)合啟動(dòng)了第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作?，F(xiàn)將評(píng)審結(jié)果及有關(guān)事宜通知如下：

一、經(jīng)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市和部委推薦及專(zhuān)家評(píng)審，現(xiàn)確定北京市首都地區(qū)環(huán)線(xiàn)高速公路(通州—大興段)等516個(gè)項(xiàng)目作為第三批PPP示范項(xiàng)目(詳見(jiàn)附件)，計(jì)劃總投資金額11,708億元。

二、示范項(xiàng)目所在省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政部門(mén)和相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)要高度重視，密切協(xié)作配合。按照國(guó)務(wù)院和財(cái)政部等部門(mén)出臺(tái)的相關(guān)制度文件要求，依法擇優(yōu)選擇社會(huì)資本，鼓勵(lì)同等條件下優(yōu)先選擇民營(yíng)資本;規(guī)范推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，落實(shí)示范項(xiàng)目責(zé)任制，建立對(duì)口聯(lián)系和跟蹤管理機(jī)制，確保示范項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。

三、各級(jí)財(cái)政部門(mén)要切實(shí)履行財(cái)政管理職能，積極為項(xiàng)目加快落地創(chuàng)造條件。要做好物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證工作，優(yōu)化工作流程，提高效率;因地制宜給予前期費(fèi)用補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等資金支持，協(xié)調(diào)推動(dòng)示范項(xiàng)目與中國(guó)政企合作投資基金進(jìn)行合作對(duì)接;會(huì)同有關(guān)部門(mén)統(tǒng)籌安排財(cái)政資金、國(guó)有資產(chǎn)等各類(lèi)公共資產(chǎn)和資源，完善項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，激發(fā)社會(huì)資本參與熱情。

四、各級(jí)財(cái)政部門(mén)要會(huì)同相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)按照“又快又實(shí)”的示范項(xiàng)目管理要求，積極推動(dòng)示范項(xiàng)目按期落地。第一批示范項(xiàng)目應(yīng)于2016年底前完成采購(gòu)，第二批示范項(xiàng)目應(yīng)于2017年3月底前完成采購(gòu)，逾期未完成采購(gòu)的將調(diào)出示范項(xiàng)目名單;第三批示范項(xiàng)目原則上應(yīng)于2017年9月底前完成采購(gòu)。財(cái)政部將通過(guò)PPP綜合信息平臺(tái)加強(qiáng)對(duì)示范項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度的動(dòng)態(tài)跟蹤，適時(shí)對(duì)外公布示范項(xiàng)目相關(guān)材料和信息，會(huì)同相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)加強(qiáng)對(duì)示范項(xiàng)目的指導(dǎo)和監(jiān)督。中央財(cái)政將對(duì)符合條件并完成采購(gòu)的示范項(xiàng)目及時(shí)安排以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金。

五、PPP項(xiàng)目用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。在實(shí)施建設(shè)用地供應(yīng)時(shí)，不得直接以PPP項(xiàng)目為單位打包或成片供應(yīng)土地，應(yīng)當(dāng)依據(jù)區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的各宗地范圍、用途和規(guī)劃建設(shè)條件，分別確定各宗地的供應(yīng)方式：

(一)符合《劃撥用地目錄》的，可以劃撥方式供應(yīng);

(二)不符合《劃撥用地目錄》的，除公共租賃住房和政府投資建設(shè)不以盈利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)用地可以作價(jià)出資方式供應(yīng)外，其余土地均應(yīng)以出讓或租賃方式供應(yīng)，及時(shí)足額收取土地有償使用收入;

(三)依法需要以招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式供應(yīng)土地使用權(quán)的宗地或地塊，在市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)編制供地方案、簽訂宗地出讓(出租)合同、開(kāi)展用地供后監(jiān)管的前提下，可將通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式確定項(xiàng)目投資方和用地者的環(huán)節(jié)合并實(shí)施。

PPP項(xiàng)目主體或其他社會(huì)資本，除通過(guò)規(guī)范的土地市場(chǎng)取得合法土地權(quán)益外，不得違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)或變相取得土地收益，不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲(chǔ)和前期開(kāi)發(fā)等工作，不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資;PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源與未來(lái)收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤。

六、按照“能進(jìn)能出”的示范項(xiàng)目管理原則，對(duì)不具備繼續(xù)采取PPP模式實(shí)施條件的第一批和第二批部分示范項(xiàng)目予以調(diào)出，包括：天津新能源汽車(chē)公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目、南京市垃圾處理設(shè)施項(xiàng)目、渭南市主城區(qū)集中供熱項(xiàng)目和蘭州市軌道交通2號(hào)線(xiàn)一期工程項(xiàng)目。

財(cái)政部 教育部 科技部 工業(yè)和信息化部 民政部 人力資源社會(huì)保障部

國(guó)土資源部 環(huán)境保護(hù)部 交通運(yùn)輸部 水利部 農(nóng)業(yè)部 商務(wù)部

文化部 衛(wèi)生計(jì)生委 國(guó)家體育總局 國(guó)家林業(yè)局 國(guó)家旅游局

國(guó)家能源局 國(guó)家鐵路局 中國(guó)民用航空局

2016年10月11日

附2：第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目名單

（發(fā)布時(shí)間：2016年10月13日 作者：薛濤）

編輯： 李曉佳